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隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的壯大和存量資產(chǎn)的積累，我國(guó)逐漸進(jìn)入做優(yōu)增量、盤(pán)活存量并舉的階段。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確指出，編制宏觀資產(chǎn)負(fù)債表，全面摸清存量資源資產(chǎn)底數(shù)，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。完善并購(gòu)、破產(chǎn)、置換等政策，盤(pán)活用好低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基礎(chǔ)設(shè)施。推進(jìn)全國(guó)行政事業(yè)單位存量國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)活共享。

近年來(lái)，多個(gè)地方加力盤(pán)活國(guó)有“三資”（資產(chǎn)、資源、資金），在盤(pán)活閑置資產(chǎn)、提升運(yùn)營(yíng)收益、拓展地方財(cái)源、增進(jìn)民生福祉等方面都取得積極進(jìn)展。比如，湖南“十四五”期間加力盤(pán)活國(guó)有“三資”，累計(jì)盤(pán)活收入3500億元。

盡管具體項(xiàng)目有不同的收益，但是地方盤(pán)活“三資”不可回避的背景在于地方財(cái)政增收乏力、財(cái)政收支矛盾加劇、償債壓力加大等，需要通過(guò)加大對(duì)國(guó)有“三資”的統(tǒng)籌力度，來(lái)增強(qiáng)財(cái)政長(zhǎng)期的可持續(xù)性。

喚醒沉睡的“大金庫(kù)”

10月下旬，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2024年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，該報(bào)告顯示：截至2024年末，全國(guó)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本權(quán)益總額109.4萬(wàn)億元，對(duì)應(yīng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額401.7萬(wàn)億元、負(fù)債總額260.5萬(wàn)億元；全國(guó)國(guó)有金融資本權(quán)益總額33.9萬(wàn)億元，對(duì)應(yīng)金融企業(yè)資產(chǎn)總額487.9萬(wàn)億元、負(fù)債總額435.9萬(wàn)億元；全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額68.2萬(wàn)億元、負(fù)債總額12.8萬(wàn)億元、凈資產(chǎn)55.4萬(wàn)億元。與此同時(shí)，2024年，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地出讓價(jià)款4.1萬(wàn)億元；全國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓收益1383.9億元等。

雖然上述報(bào)告展示了2024年我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總體狀況，但是從各地實(shí)踐來(lái)看，國(guó)有資產(chǎn)的確認(rèn)確權(quán)確值、閑置資產(chǎn)的盤(pán)活等，仍有很大空間。

10月24日，安徽財(cái)政廳廳長(zhǎng)谷劍鋒在《安徽省推進(jìn)“大資產(chǎn)”統(tǒng)籌管理總體工作方案》政策解讀新聞發(fā)布會(huì)上表示，行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的房屋、土地使用權(quán)、在建工程、股權(quán)、大型儀器設(shè)備、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、保障性住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施八類(lèi)資產(chǎn)，土地、礦產(chǎn)、水利、林業(yè)、能源五類(lèi)資源，行政事業(yè)單位的財(cái)政存量資金、實(shí)有資金兩類(lèi)資金，納入清查和統(tǒng)籌盤(pán)活范圍。明確今年9—12月組織實(shí)施，開(kāi)展清查、確權(quán)、統(tǒng)籌盤(pán)活、與債務(wù)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、與投資協(xié)同5個(gè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)；2026年及以后持續(xù)推進(jìn)。

谷劍鋒表示，截至2024年底，安徽省企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)16.48萬(wàn)億元，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)1.95萬(wàn)億元，除此之外，還有豐富的自然資源。實(shí)施“大資產(chǎn)”統(tǒng)籌管理，是從黨委、政府層面系統(tǒng)整合國(guó)有“三資”，并與“三?！薄鶆?wù)、投資有機(jī)銜接。一方面，挖潛存量，組織對(duì)全省行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬不清、權(quán)證不齊等問(wèn)題進(jìn)行“起底式”排查，聯(lián)合有關(guān)部門(mén)集中化解歷史遺留問(wèn)題，為盤(pán)活利用打下基礎(chǔ)。另一方面，拓展增量，探查新的價(jià)值增長(zhǎng)點(diǎn)，開(kāi)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)全過(guò)程管理試點(diǎn)等。

11月19日，湖南省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)徐永健在湖南“十四五”答卷系列主題新聞發(fā)布會(huì)上表示，“十四五”期間，聚焦資源資產(chǎn)資金，深化國(guó)有“三資”清查處置與管理改革，通過(guò)“用、售、租、股、融”，累計(jì)盤(pán)活收入超3500億元。

10月16日，湖北省省長(zhǎng)李殿勛在武漢市調(diào)研國(guó)有“三資”管理改革并召開(kāi)推進(jìn)會(huì)上表示，深化國(guó)有“三資”管理改革、加快建設(shè)大財(cái)政體系，是提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的內(nèi)在要求，也是應(yīng)對(duì)當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)、保民生的關(guān)鍵支撐。

近年來(lái)，隨著稅收收入增速的趨緩，盤(pán)活存量“三資”成為帶動(dòng)非稅收入高增長(zhǎng)的重要因素。比如，2024年全國(guó)一般公共預(yù)算收入21.97萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)1.3%。其中，稅收收入17.5萬(wàn)億元，同比下降3.4%；非稅收入4.47萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)25.4%。財(cái)政部在2024年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中指出，2024年非稅收入同比增長(zhǎng)25.4%，主要是一次性安排中央單位上繳專(zhuān)項(xiàng)收益以及地方依法依規(guī)加大國(guó)有資源資產(chǎn)盤(pán)活力度，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增加較多。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授白彥鋒對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“十五五”時(shí)期，盤(pán)活存量資產(chǎn)，與“政府過(guò)緊日子”有關(guān)。但是，更重要的是，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)多年來(lái)的發(fā)展和積累，我國(guó)公共部門(mén)積累和沉淀了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，從促進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理、提高資源配置效率、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性的角度，有必要盤(pán)活存量資產(chǎn)，使之進(jìn)入生產(chǎn)流通領(lǐng)域而非沉淀“睡大覺(jué)”。

財(cái)達(dá)證券常務(wù)副總經(jīng)理胡恒松對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，盤(pán)活“三資”主要目的，是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，通過(guò)高效運(yùn)營(yíng)讓沉睡資產(chǎn)產(chǎn)生持續(xù)收益，進(jìn)而支持民生建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等重點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)前，地方政府通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券等合規(guī)渠道籌集的資金，資金使用的剛性約束較強(qiáng)，難以完全覆蓋區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中的多元資金需求。

資產(chǎn)化背后的投資機(jī)遇

湖北大力推進(jìn)國(guó)有“三資三化”工作，引發(fā)市場(chǎng)廣泛關(guān)注。尤其是“資產(chǎn)化、證券化、杠桿化”的背后，無(wú)疑包含著很多投資機(jī)會(huì)。

湖北省省長(zhǎng)李殿勛在武漢市調(diào)研國(guó)有“三資”管理改革并召開(kāi)推進(jìn)會(huì)上表示，要進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)，更加深刻把握“一切國(guó)有資源盡可能資產(chǎn)化、一切國(guó)有資產(chǎn)盡可能證券化、一切國(guó)有資金盡可能杠桿化”三項(xiàng)原則，更加科學(xué)運(yùn)用“能用則用、不用則售、不售則租、能融則融”四種方式，進(jìn)一步推動(dòng)全省國(guó)有“三資”管理改革取得更大成效。

湖北財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在做好資產(chǎn)的確認(rèn)、確權(quán)、確值的基礎(chǔ)上，要加快推動(dòng)“三變”轉(zhuǎn)化。一是推動(dòng)“分散變集中”。上線國(guó)有“三資”管控平臺(tái)，統(tǒng)一調(diào)配分散在各領(lǐng)域的國(guó)有“三資”。二是推動(dòng)“資源變資產(chǎn)”。鼓勵(lì)各地深入挖掘各類(lèi)資源潛能，形成更多可變現(xiàn)、可運(yùn)營(yíng)的資源。三是推動(dòng)“資產(chǎn)變資本”。將適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有資產(chǎn)，按照產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)的原則注入國(guó)企，為資產(chǎn)資本化創(chuàng)造條件。

比如，湖北宜都市2024年將分散的276公里管網(wǎng)和污水處理廠所有權(quán)統(tǒng)一，并經(jīng)第三方公司評(píng)估確值約12億元，授權(quán)宜都市兩江城市投資發(fā)展有限公司一體經(jīng)營(yíng)。該污水處理一體化項(xiàng)目吸引國(guó)開(kāi)行授信融資5.5億元，該信貸資金用于基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

各地有不少類(lèi)似的資產(chǎn)化、證券化、杠桿化的案例。比如，安徽省交控集團(tuán)將高速公路資產(chǎn)注入上市公司，通過(guò)資產(chǎn)證券化方式盤(pán)活資產(chǎn)約48億元；安徽省港航集團(tuán)通過(guò)引入戰(zhàn)略投資者提升港口運(yùn)營(yíng)能力，盤(pán)活存量資產(chǎn)超6億元。

再比如，長(zhǎng)沙市探索橋下空間利用，將湘府路大橋（西）等17座橋下空間納入首批體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)試點(diǎn)，公開(kāi)招標(biāo)運(yùn)營(yíng)單位，將“邊角地帶”變?yōu)椤盎盍臻g”——通過(guò)注入國(guó)有企業(yè)等方式，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，提升資產(chǎn)統(tǒng)籌能力和運(yùn)營(yíng)收益。郴州市鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與污水處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目，2024年公開(kāi)處置市第二、第四污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，成功增加6.8億元財(cái)政收入。

通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)來(lái)拓展新增投資，是擴(kuò)大有效投資、拓寬民間投資渠道的重要方式。2022年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)外發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》指出，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義。

胡恒松表示，國(guó)有資源的“資產(chǎn)化”，強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)確權(quán)、科學(xué)評(píng)估”，地方政府掌控的土地、礦產(chǎn)、公共服務(wù)設(shè)施等資源中，部分尚未納入規(guī)范資產(chǎn)核算體系，通過(guò)專(zhuān)業(yè)評(píng)估將其轉(zhuǎn)化為可計(jì)量、可監(jiān)管的資產(chǎn)，是盤(pán)活上述國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)。在此過(guò)程中必須嚴(yán)守評(píng)估紀(jì)律，絕對(duì)杜絕損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的亂象。國(guó)有資產(chǎn)的“證券化”，是盤(pán)活沉淀資產(chǎn)的關(guān)鍵路徑，多年來(lái)各級(jí)政府積累了大量廠房、管網(wǎng)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)REITs、ABS等證券化工具，可實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)流動(dòng)性與收益性的雙重提升。國(guó)有資金的“杠桿化”必須堅(jiān)持“適度可控”底線，在十年化債取得階段性成果的背景下，杠桿運(yùn)用需緊扣項(xiàng)目收益能力，絕不能以擴(kuò)大地方政府負(fù)債率為代價(jià)，更不能新增隱性債務(wù)。

胡恒松進(jìn)一步指出，適合證券化的國(guó)有資產(chǎn)核心特征是“收益穩(wěn)定、權(quán)屬清晰、運(yùn)營(yíng)規(guī)范”，主要涵蓋三大類(lèi)：一是基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)資產(chǎn)，包括有穩(wěn)定租金或收費(fèi)收益的工業(yè)園區(qū)及標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)物流中心、高速公路、軌道交通等；二是公用事業(yè)類(lèi)資產(chǎn)，如供水供電供氣設(shè)施、污水處理廠、垃圾焚燒廠等具有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的資產(chǎn)；三是權(quán)益類(lèi)資產(chǎn)，包括政府持有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、優(yōu)質(zhì)國(guó)有企業(yè)股權(quán)等。

白彥鋒表示，國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源通常規(guī)模龐大，證券化可以給更多市場(chǎng)主體以投資機(jī)遇至關(guān)重要。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，也要防止“一刀切”，更多將能夠帶來(lái)可持續(xù)資金回報(bào)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行證券化；在“資金杠桿化”等方面也要防止杠桿率過(guò)高，平穩(wěn)、規(guī)范推進(jìn)盤(pán)活存量資產(chǎn)的各項(xiàng)工作，防止其對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)作產(chǎn)生沖擊或者造成隱患。